di Tommaso Vissoli

Il Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università di Ferrara ha ospitato il seminario “Giudici e Pubblici Ministeri nella legge costituzionale sottoposta a referendum. L’opinione degli studiosi del diritto”, un incontro dedicato ad approfondire i contenuti e le implicazioni della riforma costituzionale sulla separazione delle carriere dei magistrati.

L’iniziativa, che ha registrato circa 400 partecipanti, tra cui numerosi studenti della facoltà ma anche delle scuole superiori accompagnati dai docenti, è stata pensata per promuovere le conoscenze giuridiche necessarie al pieno e informato esercizio del diritto di voto da parte dei cittadini e delle nuove generazioni.

A moderare l’incontro è stata la professoressa Stefania Carnevale, dell’ateneo estense. Sono intervenuti il costituzionalista Corrado Caruso (Università di Bologna), in sostituzione della professoressa Francesca Biondi, il professor Luca Marafioti (Università Roma Tre), il professor Marcello Daniele (Università di Padova) e il professor Daniele Negri (Università di Ferrara).

Al centro del dibattito la riforma costituzionale che interviene sull’architettura dell’ordinamento giudiziario, in particolare sul Consiglio Superiore della Magistratura (Csm,), l’organo di autogoverno dei magistrati che garantisce la loro autonomia rispetto al potere esecutivo e legislativo. Attualmente il Csm è composto per due terzi da magistrati eletti dai colleghi e per un terzo da membri laici, professori universitari e avvocati con almeno quindici anni di esperienza, eletti dal Parlamento.

La presidenza spetta al Presidente della Repubblica. La riforma prevede invece la separazione delle carriere tra magistratura requirente (pubblici ministeri) e magistratura giudicante, con la creazione di due distinti Consigli Superiori della Magistratura, ciascuno competente per le carriere e le nomine del proprio ambito. La proporzione tra componenti togati e laici resterebbe invariata, ma cambierebbe il metodo di selezione: i membri togati sarebbero estratti a sorte, non più eletti; i membri laici verrebbero sorteggiati da una lista di candidati individuata dal Parlamento. La riforma introduce inoltre una Alta Corte disciplinare composta da quindici membri – magistrati e laici – che si occuperebbe esclusivamente dei procedimenti disciplinari, sottraendo questa competenza ai Csm.

Secondo i sostenitori del Sì, la nuova architettura rafforzerebbe la terzietà del giudice nel processo penale. Per i sostenitori del No, invece, il cambiamento potrebbe esporre maggiormente la magistratura alle pressioni della politica e alterare l’equilibrio tra i poteri dello Stato.

Tra i relatori favorevoli alla separazione delle carriere si è collocato il professor Luca Marafioti, che ha ricordato come il dibattito su questo tema accompagni la storia repubblicana da decenni. “Non è facile affrontare questo tema nel clima di un referendum”, ha osservato, criticando l’idea di chi auspica l’astensione. “Io stesso ne sento parlare da quando ero ragazzo: sono figlio di avvocati e questa questione è presente nel dibattito giuridico da moltissimo tempo”.

Secondo Marafioti, la separazione delle carriere rappresenterebbe una riforma attesa da tempo, che avrebbe dovuto essere realizzata già con il nuovo codice di procedura penale. “Pubblico ministero e giudice non devono condizionarsi reciprocamente”, ha sostenuto. “Devono esistere due carriere distinte per recuperare una simmetria strutturale che oggi manca”.

Il docente ha sottolineato come la maggior parte dei Paesi europei abbia già adottato modelli di separazione tra funzioni requirenti e giudicanti. “In Europa sono pochissimi gli ordinamenti che mantengono un sistema come il nostro”, ha osservato.

Un altro punto centrale del suo intervento ha riguardato il meccanismo del sorteggio per la composizione del Csm. Secondo Marafioti, questo sistema non sarebbe in contrasto con il principio di uguaglianza, ma anzi ne rappresenterebbe un’applicazione. “I magistrati appartengono a un corpo composto da pari: tutti hanno la stessa formazione e lo stesso status. Il sorteggio tra pari è quindi ragionevole”.

Diverso il caso dei membri laici. «Non sono tutti uguali tra loro perché provengono dalla società civile”, ha spiegato. “In una democrazia parlamentare è giusto che il Parlamento individui una lista di candidati tra cui poi procedere al sorteggio”. Per il professore, inoltre, il sorteggio contribuirebbe a ridurre il peso delle correnti interne alla magistratura e a riportare il Csm alla sua funzione originaria di organo di garanzia.

Più critico l’intervento del costituzionalista Corrado Caruso, che ha invitato a guardare non solo al contenuto tecnico della riforma ma anche al contesto politico in cui nasce. “Una riforma costituzionale non può essere valutata solo sul piano teorico”, ha spiegato. “Bisogna collocarla dentro il quadro politico che l’ha prodotta”.

Secondo Caruso, la riforma è stata approvata con una procedura fortemente segnata dalla volontà della maggioranza di governo: “È stata presentata dal governo e votata in Parlamento senza emendamenti, con un voto sostanzialmente bloccato”.Questo non significa, ha precisato, che la riforma sia incostituzionale.

Tuttavia, secondo il costituzionalista, la sovrapposizione tra indirizzo costituzionale e indirizzo politico contingente impone di considerare anche le politiche della maggioranza che l’ha promossa. Nel merito, Caruso ha ricordato che l’idea di un Csm unitario affonda le radici nei lavori dell’Assemblea Costituente e nel pensiero di Piero Calamandrei. In quel contesto si dovette trovare un compromesso tra posizioni molto diverse: da un lato chi voleva il pubblico ministero alle dipendenze dell’esecutivo, dall’altro chi proponeva forme di elezione popolare.

La soluzione fu quella di collocare pubblici ministeri e giudici nello stesso ordine giudiziario, in modo che condividessero una “cultura della giurisdizione” fondata sulle garanzie. Separare i due ordini, ha osservato Caruso, significa recidere questo legame. “Il rischio è creare un Csm dei pubblici ministeri con una cultura più vicina a quella della polizia che a quella della giurisdizione”. Il costituzionalista ha espresso perplessità anche sul sorteggio, definendolo “un criterio privo di responsabilizzazione”. Le elezioni, ha spiegato, rendono visibili le correnti culturali presenti nella magistratura e permettono di attribuire responsabilità alle scelte compiute. “Il sorteggio sostituisce alla forza del voto la casualità”.

Il professor Daniele Negri ha invitato a osservare la riforma da una prospettiva diversa: non quella interna alla magistratura, ma quella dei cittadini. “Le regole sull’ordinamento giudiziario possono essere viste in due modi”, ha spiegato. “O dal punto di vista del magistrato e della sua carriera, oppure dal punto di vista di ciascun cittadino”. Secondo Negri è questa seconda prospettiva a essere decisiva. “Ognuno di noi può trovarsi, anche per ragioni banali, coinvolto in un’indagine penale”, ha ricordato, sottolineando come in Italia esistano decine di migliaia di fattispecie di reato.

Nel processo penale il pubblico ministero dispone di poteri molto incisivi: può disporre intercettazioni, chiedere misure cautelari, coordinare le indagini. “Per questo lo Stato di diritto deve prevedere contrappesi”, ha detto. Il principale contrappeso è il giudice, che deve essere non solo imparziale ma anche percepito come tale.

Tuttavia, secondo Negri, l’appartenenza di giudici e pubblici ministeri allo stesso ordine può generare uno spirito di corpo che rischia di compromettere questa percezione. La separazione delle carriere, in questa prospettiva, rappresenterebbe un ulteriore passo per rafforzare la terzietà del giudice. “Il giudice non deve perseguire alcun fine nel processo”, ha affermato. “Deve essere equidistante tra la pretesa punitiva dello Stato e i diritti dell’imputato”.

Una posizione più prudente è stata espressa dal professor Marcello Daniele, che ha sottolineato la difficoltà di prevedere le conseguenze concrete di una riforma dell’ordinamento giudiziario.”Quando si interviene sulle regole del processo, gli effetti sono relativamente prevedibili”, ha spiegato. “Quando invece si interviene sull’organizzazione della magistratura, entrano in gioco i comportamenti delle persone e le dinamiche degli uffici.

Per questo è molto più difficile fare previsioni”. Secondo Daniele, gli argomenti dei sostenitori della separazione delle carriere non sono privi di fondamento: il processo penale si fonda su una struttura triangolare tra accusa, difesa e giudice, e quindi la distinzione tra le funzioni può apparire coerente.

Tuttavia il docente invita a non attribuire alla separazione un valore risolutivo. “Se un giudice tende ad appiattirsi sulle posizioni del pubblico ministero, spesso si tratta di un problema di professionalità o di mentalità”, ha osservato. “E questi fattori non dipendono necessariamente dal regime delle carriere”.